모든 국민이 시간과 장소, 그리고 사회경제 및 신체적 제약없이 전기통신서비스를 이용가능케 하는 보편적 서비스(universal service)는 정보통신정책에서 가장 핵심적인 사항이다.

　국가의 경제적 능력과 정보통신의 발달 수준에 따라 보편적 서비스의 정의와 수준이 다르지만, 보편적 서비스의 정의를 위한 일반적인 원칙과 공통적으로 포함되어야 할 요소를 파악하였다. 보편적 서비스를 달성하기 위한 자금확보는 정책시행단계에서 가장 중요한 사항이므로 시장구조와 규제제도의 맥락에서 파악하고 있다. 경쟁의 도입과 무선기술의 도입 등 급속한 환경변화에 대응하기 위한 정책을 제시하고 한국의 보편적 서비스 정책에 대한 현황을 파악하였다.

　초고속정보통신망으로 대표되는 고도정보통신기반에 따른 고도의 보편적 서비스에 대하여 검토하였다.

　정보사회에서 모든 사회경제 주체들은 경제·정치·문화 등 사회활동에 시민으로 참여하기 위해서는 정보에 접근할 수 있는 수단과 방법의 확보가 필수적이다. 개인의 정보화는 산업사회의 경제분석에서 상정하는 합리적인 인간이 되기 위한 전제조건이다.1) 산업의 정보화와 정보의 산업화가 진행되면서 기업들에게도 정보화는 경쟁을 위한 최소한의 수단일 뿐만 아니라 경쟁에서 우위를 유지할 수 있는 전략적 중요성이 증대되고 있다. 산업사회의 교통수송 네트워크를 포함한 사회 하부구조를 효율적으로 이용할 수 있는 수단으로서 정보통신기반이 중요한 사회간접자본이 되고 있다. 따라서 국민 개인이나 기업의 경제사회활동을 지원하는 정보통신기반은 모든 사회기반의 기반이 되며 정보통신 네트워크 및 관련 부문 자체로서 부가가치를 생산할 수 있는 핵심 산업이 된다. 캐나다의 경우 전기통신을 관장하던 철도법(Railway Act)이 1993년 전기통신법(Telecommunications Act)으로 바뀐 것에서 정보통신기반의 시대적 중요성이 상징적으로 나타난다.

　정보통신기반은 공간과 시간의 제약을 완화해 주는 역할을 통하여 물리적인 자원제약을 완화하는 효과를 발생시키고 다양한 요소의 결합을 통하여 사회적 활동, 상품, 서비스의 종류를 증가시켜 사회구성원이 사회경제활동과 선택의 폭을 확대할 수 있다. 글로벌한 네트워크의 구축은 대규모의 초기투자가 필요하고 기술의 급속한 변화로 불확실성이 크므로 초기 단계에서 정부의 적극적인 촉매 역할이 요구되며 자유시장원리를 추구하는 선진국에서도 정보통신부문에서는 정부가 적극적 역할을 하고 있다. 전통적으로 산업정책을 기피하는 미국도 민간부문의 활동을 촉진하는 정책을 펴고 있으며 일본이나 유럽 제국들이 정보화 정책에 정부의 적극적 지원으로 진행되고 있다. 상대적으로 집중현상이 높은 한국의 산업구조는 정보통신기반을 구축하는 초기에 유리한 조건이 될 수도 있으나 정보통신 시스템의 사적인 소유 때문에 발생할 수 있는 시스템간 연동의 어려움으로 망 외부효과(network externalities)의 극대화 장애요인을 제거하기 위한 장치가 필요하다.

　수요의 상호의존성에 기인하는 망 외부효과를 실현하기 위해서는 보다 큰 네트워크를 통해 많은 가입자를 확보하거나 많은 네트워크 연동의 필요성이 있을 뿐만 아니라, 네트워크의 규모가 증가함에 따라 이용자의 네트워크 평균비용이 감소하는 규모의 경제성, 하나의 설비로 다양한 서비스를 생산할 수 있는 범위의 경제성이 강하게 나타나게 된다. 다양한 수요를 충족시키기 위한 기업 등 조직간의 경쟁에 따른 상품과 서비스 차별화의 전략이 필요하게 되고 생산조직에서 범위의 경제를 실현할 수 있는 기회를 갖게 된다.

　정보통신 네트워크를 가장 효율적으로 사용하기 위한 기본적 조건은 보다 많은 사회구성원을 네트워크에 참여시키는 것이다. 민간부문 혹은 시장기능에 의해 사회적으로 바람직한 수준의 네트워크 참여나 이용이 이루어지지 않을 경우 정부는 네트워크의 이용을 용이하게 하는 공공정책을 시행할 수 있다. 특히 기술적·사회경제적 이유 때문에 정보통신기반에 접근이 불가능하거나 어려운 경우 국민 누구나 적당한 가격에 시간과 장소의 제약 없이 이용가능케 하고, 급속히 진보하는 정보통신네트워크의 접근과 이용 등에서 소외되지(falling through the net) 않게 하는 보편적 서비스 정책(universal service policy)이 필요하다.

　기간사업자(common carrier)의 개념은 공공성이 강한 시설은 민간소유라 하더라도 적절한 대가만 지불하면 누구라도 시설을 이용할 수 있는 설비업자이다. 정보통신 부문에서는 정보통신 네트워크의 소유와 정보통신 내용의 소유를 분리하여 네트워크 소유구조에 따라 정보흐름의 왜곡을 방지하자는 취지에서 적용된 개념이다. 전기통신의 보편적 서비스란 언제, 어디서나 누구라도 적절한 요금에 서비스를 이용할 수 있는 것을 말하며, 의미는 다르지만 용어의 기원은 1907년 AT&T의 Theodore Vail이 밝힌 “One Policy, One System and Universal Service”에서 유래한다. 보편적 서비스의 개념은 고정된 개념이 아니고 시대와 사회에 따라 변하는 것으로서 역사적 배경, 정치, 경제, 문화 그리고 기술 등을 결정요인으로 들고 있다.

　올해 개정된 미국 전기통신법의 Section 254에는 보편적 서비스의 원칙을 일곱 가지로 열거하고 있는데, 1)서비스의 질과 요금 2)고도 서비스에 대한 접근 3)원가가 높은 지역에 대한 적당한 가격의 보장 4)보편적 서비스를 실현하기 위한 공평하고 비차별적인 부담(contribut ions) 5)구체적이고 예측 가능한 지원 제도 6)학교, 의료기관, 도서관들이 고도의 정보통신기반에 대한 접근 보장 등이다. 보편적 서비스는 고정된 개념이 아니므로 필요시 연방주합동위원회(Joint Board)와 FCC가 전기통신법의 목적과 일치하는 공공의 이해를 보호하기 위해서 추가적인 조치를 취할 수 있도록 하는 조항도 원칙의 하나에 포함되어 있다.

　우리나라는 통신정책 목표로서의 보편적 서비스가 전기통신사업법 등에 추상적으로 선언되었고, 1996년 1월 발효된 ‘정보화촉진기본법’ 제3조에서 정보화에 관한 제반 시책의 원칙 중 ‘정보통신기반에 대한 자유로운 접근과 활용’, ‘지역적·경제적 차별이 없는 균등한 조건의 보편적 역무 제공’이 명시되어 있다. 보편적 서비스에 대한 개념은 모든 국민이 기본통신 서비스에 접근보장, 기본적인 서비스 이용료를 낮게 하고, 지역간 요금차별 금지, 저소득층의 이용료를 보조한다는 의미 등이다(최선규, 1994). 보편적 서비스를 정의할 때 특정한 기술이나 사업자에 따른 정의는 피해야 하며 최종이용자가 접하는 서비스의 특징이나 내용으로 정의하는 것이 일반적인 원칙이다.

　통신분야는 전통적으로 독점하의 정부규제에 의하여 산업과 기업운영의 양태가 결정되는 경우가 많았으나 독점 현상과 규제의 틀이 경쟁과 규제완화를 통한 민영화와 자유화라는 전환기의 정책으로 나타나고 있다. 우리나라는 현재 기본적인 음성전화 서비스의 보급은 매우 높은 편이나 요금제도에 대한 적절성과 고도정보통신시대에 전국민이 고도의 서비스를 접근·이용할 수 있는 환경을 미리 준비할 필요가 있고, 이러한 정책목표는 요금산정과 접속점 설치 등의 구체적인 시행을 통해 실현될 수 있다.

　미국은 AT&T 독점체제에서 낮은 시내 전화료를 유지하기 위해 높은 장거리 전화요금을 부과하여 보편적 서비스를 유지시켰는데 1984년 독점체제가 무너지고 일곱 개의 지역전화회사(RBOCs)가 전국의 지역 전화시장에서 영업을 하고, MCI와 SPRINT사 등이 수익성 높은 장거리 전화시장에 진입하여 전국 장거리 전화망의 기간선 고도화를 경쟁적으로 추진하였다. 이러한 상황이 정보고속도로 추진 원칙에서 정부의 역할을 민간부문의 주도적 역할 지원에 한정하고 있는 배경 중의 하나이다.

　일본은 보편적 서비스에 대해서 NTT에 그 제공을 법적으로 의무화하고 내부 상호 보조에 의해 서비스를 유지하는 방식을 채용하고 있다. 영국에서는 1984년 BT가 민영화되고 정보통신 규제기관인 OFTEL이 발족되면서 기본적인 음성 전화서비스가 영국 전역에서 지역적 차별없이 저렴하게 공급하도록 규정하고 있다. 독일은 독일 텔레콤(DBP Telekom)에게 공정 접속의 의무를 부과하여, 시장점유율이 25% 이상인 시장지배적 기업만이 보편적 서비스 의무를 진다. 호주는 Telstra를 제외한 모든 망 운영자에게 부과되는 공동체 서비스 의무기금 또는 고령의 연금 수령자에 대한 전화서비스 보조제도를 시행하고 있다. 싱가포르에서는 싱가포르 전기통신공사(ST)가 요금과 조건의 차별없이 누구에게나 정보통신 서비스를 제공하여야 하며, 보편적 서비스가 비경제적(uneconomic)으로 판단되면 정부가 필요한 보조를 하는 것으로 규정되어 있다.

　공공 서비스의 제공에서 가장 중요한 문제 중의 하나는 요금결정에 대한 내용이며, 범위의 경제가 실현되는 통신산업의 경우 다양한 서비스를 하나의 설비를 통하여 제공하는 공통비용의 배분문제가 발생하지만 비용배분 기준이 제시되기 어렵다. 요금 책정과정도 공통비용의 분리와 각 사업자간의 매출액 정산이 선행되어야 하는데, 우선 보편적 서비스 등 사회적 목표를 위해 원가 이하로 서비스를 공급함으로써 발생하는 수입 부족액을 보전하기 위한 소요수입액(revenue requirement)을 결정해야 한다. 기술과 서비스의 융합으로 서비스 분리와 비용 분리가 모호해져 가격체계의 기능을 왜곡시키지 않는 가격중립적인 요금책정 방법이 어려워, 투자결정의 근거가 되는 가격신호를 왜곡시킬 수 있다.

　상호보조의 방법으로 보편적 서비스를 실현한 역사가 오래된 미국에서도 자금의 확보방안에 대해서는 명쾌한 결론을 내리지 못하고 있다. 올해 개정된 전기통신법에서 규정된 몇몇 예외는 있지만 주간(州間) 전기통신서비스를 제공하는 모든 망 사업자는 보편적 서비스를 실현하기 위한 자금을 공평하고 비차별적인 방법으로 부담하도록 규정하고 있다. 또한 FCC가 설계한 사업자의 부담 메커니즘은 구체적이고 예측 가능하고 산업내부에서 충분한 액수를 조달할 수 있는 것이어야 한다고 명시하고 있는데 이는 곧 내부상호보조(internal subsidy)의 원칙을 밝힌 것으로 해석할 수 있다.

　 1. 상호보조

　보편적 서비스를 상호보조의 방법으로 실현하는 것은 정보통신의 수요문제를 산업 내에서 해결하려는 정책의지를 전제로 한다. 서비스도 접속(access)과 이용(usage)으로 구분되어 이부제 요금(two-part tariff)이 일반적이고 접속부문과 이용부문의 요금책정을 통하여 동일한 네트워크 이용 내에서 보조가 발생하게 된다. 가장 일반적으로 사용되는 지역간 상호보조는 지역 내의 편차를 반영하지 못하므로 부분적으로는 보편적 서비스 본래의 목적과 상반되는 결과를 초래할 수도 있다. 서비스간 상호보조에서도 고도의 서비스 이용자가 기본적인 음성 전화서비스 이용자들을 보조하는 것이 일반적이지만 고도서비스 이용자의 이용목적에 따라 역진적인 결과를 초래할 수도 있다. 산업이 보다 정보집약적인 생산방식을 이용하게 되고 전체 경제활동에서 차지하는 정보산업의 비중도 증가하게 되면 사회간접자본으로서의 통신의 중요성이 증대되므로 요금체계도 산업활동에 미치는 영향을 고려하여 재조정할 필요가 있다.

　대부분의 국가와 마찬가지로 우리나라에서도 전기통신 분야에서 사용량(minute-of-use)에 따른 상호보조는 인정되지 않고, 사용시간대(time-of-use)에 따른 상호보조는 이용되고 있다. 네트워크 설비용량이 포화상태에 있을 때는 네트워크 이용 서비스의 가치가 큰 이용자에게 우선권을 부여할 수 있으므로 사회적 후생도 증가할 수 있다.

　경쟁적인 구조로 변하고 있는 전기통신사업 환경은 통신사업자와 정책당국 모두에게 사업 경영전략 및 각종 법과 제도의 정비를 요한다. 특히 무선 및 위성통신 등의 기술적, 경제적 잠재력이 기존의 유선 전기통신을 보완 및 대체하면서 기존의 서비스 사업 영역간 구분이 모호해지고 있다. 세분화된 규제나 정부의 관할은 규제 자체에서 오는 문제외에 관할 영역이 모호한 부분에서의 자유로운 활동이 제약을 받거나 불확실성을 증대시킬 위험이 있다. 이러한 환경변화에 따라 각종 정책변화가 필요하며 변화된 정책환경은 산업구조에 다시 영향을 주게 된다. 기술발전에 의한 초기투자비용의 감소에 의한 경제적 진입장벽 완화와 규제완화에 의한 제도적 진입장벽 제거로 정보통신산업에 경쟁체제가 도입되는 것이 일반적인 추세이다. 기업의 매수·합병이 자유롭게 이루어지면 기업가치의 시장평가가 가능하여 투자비용의 유동성이 증가하여 진입장벽이 낮아져, 경쟁가능한 시장(contestable market)으로 되어 전통적인 자연독점의 논리적 기반을 잠식하게 된다.

　우리나라의 현행 요금체계는 투자재원의 확보 및 보편적 서비스의 정책목표를 반영하는 것이었으나 시내전화망에 대한 접속원가 회계공개 등 전화사업의 공정경쟁을 유도하여 시장원리를 강조하는 정책방향으로 선회하고 있다. 한국통신이 독점하고 있던 국제전화부문은 1991년 12월부터 데이콤이 참여하였고, 1992년 8월에는 지역 무선호출사업자의 등장으로 이동통신시장에도 경쟁이 도입되었다. 1994년 6월 확정된 통신산업 구조 개편 방향에서는 일반통신사업과 특정통신사업의 구분을 없애고, 시외전화 부문에 경쟁의 도입을 결정하였다. 시외전화 부문의 경쟁도입에 선행하여 1994년 8월 시내 전화요금은 인상하고 시외 전화요금을 인하하는 요금구조 조정(rate rebalancing)을 하였다. 서비스별로 회계를 분리하는 회계기준을 제정하여 고시하였으며 1995년 9월 <통신망간 상호접속 기준>에서 전화사업의 공정경쟁을 유도하기 위한 동등접속 의무나 접속료를 위한 시내망 원가 산정방식을 밝혀놓고 있다.

　시외전화 부문에서 1996년 1월부터 경쟁이 도입되어 신규사업자인 데이콤은 최대 9%까지 저렴한 요금으로 경쟁을 하므로 한국통신의 경영수지는 보편적 서비스를 실현하기가 더욱 어렵게 되었다. 그러므로 신규사업자도 보편적 서비스를 제공해야 하는 의무를 부과하는 제도를 도입하거나 장기적인 요금체계는 상호보조의 비중을 줄이고 서비스 원가에 기초한 요금체계로 전환되어야 할 것이다. 이 경우 시내 요금의 인상과 시외 요금의 인하가 이루어져, 보편적 서비스의 주요 대상을 시내 통화에 두고 있다면 보편적 서비스가 악화된다고 말할 수 있으나, 통신수요 특히 시외전화 수요의 요금(가격) 탄력성에 따라 달라질 것이다. 전기통신 서비스의 개방으로 진입하게되는 외국의 사업자들도 보편적 서비스에 기여할 수 있는 제도적 장치를 요금체계를 통하여 구축해 놓을 수 있다. 인위적 요금체계는 수익성이 높은 부문에서만 사업을 하는 전략(cream-skimming)으로 신규 진입을 하는 유인을 갖게 되므로 사회후생을 감소시키는 비경제적 우회(uneconomic bypass)가 발생할 수도 있다. 특히 무선기술을 이용하여 시내망을 우회할 가능성이 높으므로 외국기업들의 이윤이 높은 부문에서만 사업을 하는(cream-skimming) 행태를 방지하기 위한 조치가 필요하다.

　독점사업자에 대한 요금규제는 산업구조에 미치는 영향보다는 사업자의 경영행태에 미치는 영향이 관심사항이었고, 요금체계가 기업행태에 미치는 영향을 일방적으로 가정하여 분석이 가능했지만, 경쟁적으로 전환하고 있는 산업구조하에서는 요금체계와 산업구조 사이에 인과관계가 명확하지 않기 때문에 급격한 요금체계의 변경은 바람직하지 않다. 보편적 서비스를 고려한 요금체계에서는 일괄총액세(lump-sum tax)의 형태로 자금을 조달하여 보조가 필요한 대상에게 선별적인 보조(targeted subsidy)를 하거나, 서비스와 요금의 다양한 조합메뉴의 제시를 통하여 최종이용자의 선택폭이 넓은 요금정책이 바람직하다. 정보통신 네트워크간의 연동을 통한 효율성과 안정성을 고려한 기술발전의 성과가 사업자의 경영합리화 과정에 반영되고, 경쟁과정에서 새로운 서비스의 개발과 요금인하 및 품질향상을 통하여 장기적으로 사회적 후생을 증가시키는 요금체계의책정에 초점을 맞추어야 한다. 조절된 진입(controlled entry)의 형태로 진입장벽이 낮아지고 요금에 대한 규제도 기존사업자와 신규진입자에게 비대칭적으로 적용되고 있으므로, 사업의 효율성 측면과 정보통신기반의 공공재구축 측면이 동시에 고려되어야 한다.

　 2. 비용분리 및 규제의 원칙

　상호보조는 경쟁의 도입으로 점점 여지가 줄어들고 있으며 또한 시장왜곡을 유발하기 때문에 가격구조 조정할 필요성이 제기되고 있다. 규제정책은 보편적 서비스의 목표를 달성하기 위해 비용의 측면에서 효과적인 방법으로 추진을 도울 수 있다. 여러 가지 선택 중에서 고려해야 할 사항들은 규제기관이 사업자의 보편적 서비스에 대한 의무를 어느 정도 자세하게 정의해야 하는가의 문제인데 대상지역, 시행일자, 수혜자격, 그리고 요금할인 등이 주요항목이 될 것이다. 상호보조의 메커니즘을 채택할 때 명시적으로 설정해 놓은 규칙에 따라야 하는가의 여부와 보편적 서비스를 실현하기 위해 적자부문의 사업에 대한 분리계정의 의무화 여부도 중요한 문제다.

　다양한 서비스를 낮은 비용으로 제공하도록 기술과 경영혁신을 유도하여 보편적 서비스를 실현하는 방법이 있다. 규제정책에서 혁신을 촉진시키기 위한 정부의 역할은 기본적으로 세 가지 범주로 나누어 볼 수 있다. 첫째, 정부나 규제기관이 적극적으로 꼭 필요하다고 생각하는 기술이나 혁신을 선택하고 여러 가지 측면에서 유리한 조건들을 부여하여 혁신을 유도하는 방법이 있다. 우리나라의 주전산기(Tolerant, Ticom)개발방식이나 개인휴대통신(PCS) 사업에서 CDMA 방식 연구개발 지원 등이 그 예에 속한다. 영국에서는 개인통신 네트워크(PCN)의 개발을 정부가 적극적인 역할을 하여 조기에 성공시킨 사례로 평가받고 있다. 미국 연방통신위원회(FCC)는 혁신적인 신기술과 서비스를 실현하는 사업자에게 우선적으로 주파수를 배정하는 기술 혹은 서비스 개발자 우대(Pioneer’s Preference) 원칙하에 1992년에 1개 사, 1993년에 3개 사에 PCS 면허를 내주었으나 이후 적법성의 문제로 경매의 원칙으로 정책을 선회하였다. 둘째, 정부가 혁신의 장애요인들을 적극적으로 제거하여 사업자들의 기술혁신 동기를 강화해주는 방법이다. 무선주파수 할당의 합리적 배정이나 기술표준의 조정 및 상이한 네트워크간의 공정한 상호접속의무 등을 통하여 기술혁신을 포함한 다양한 경영혁신을 유도하도록 일반적인 사업환경을 개선한다. 셋째는 정부가 혁신을 위한 역할을 최소화하는 방법이다. 이상의 방법들 중에서 우선적인 고려사항은 기술혁신을 위한 사업자들의 노력에 불확실성을 줄여 보다 장기적인 계획을 할 수 있도록 하는 것이다. 새로운 기술이나 서비스의 잠재적인 수요를 실현하기 위한 촉매의 역할은 공급 측면에서 기존의 서비스에 비하여 서비스의 질과 가격이 개선되는 것이 소비자의 후생을 위해서도 긴요하다. 특히 곧 시행될 PCS사업자 선정 등과 같은 자원배분방식에서 사업자들이 주어진 자원의 최적결합(frequency block integration 등)을 할 수 있는 기술적 측면과 탄력적인 서비스의 조합을 하거나 사업자간 협조와 제휴를 할 수 있도록 하는 정책적 고려가 필요하다.

　보편적 서비스 정책을 관장하는 기관은 기술발전에 따라 보편적 서비스의 내용을 계속 재정의하고 사업자의 사업환경의 변화에 대응한 자금확보 방법이나 유인제도를 통한 규제정책을 수립해야 할 필요가 있다. 운영상의 구체적인 문제나 제도적인 상황이 각 국가별로 지역별로 다르기 때문에 상세한 규제제도를 일반적인 수준에서 수립하기는 어렵다. 정보통신 기반의 구축상황에 따라 규제정책과 기술혁신의 상호작용으로 보편적 서비스는 실현되는 것이다. 위성통신이나 무선통신기술을 이용한 새로운 서비스의 적용과 무선통신 단말기의 보급으로 산간 도서지역의 국민들에게 통신서비스를 제공하는 알제리아나 인도네시아의 경험이 새로운 기술을 이용한 보편적 서비스를 실현한 성공사례로 인용된다.

　상호보조를 위한 규제에서 지리적 여건 혹은 인구분포에 따른 평균비용과 기업의 효율성에 따른 비용구분의 어려움이 가장 큰 시행상의 문제이다. 고정비용을 회수하면서 사회후생의 극대화를 위한 가격체계는 수요자의 상품에 대한 가격탄력성에 반비례하여 가격을 부과하는 램지 가격 체계(Ramsey pricing)이 효율적인 요금체계로서 적용될 수가 있지만, 가격탄력성이 낮은 수요자는 보통 대체소비의 선택이 제한되어 있는 경우가 많으므로 분배의 정의 문제가 심각하다. 다양한 효율적인 요금체계(efficient pricing)들도 각각 장단점이 있으므로 사업자가 다양한 요금체계를 개발하고 관장기관이 제시하는 체계와 더불어 가능한 많은 가격체계를 소비자가 선택할 수 있는 방향으로 요금체계를 수립하여 보편적 서비스 등 사회적 목표를 추구하는 것이 효율성과 형평의 관점에서 바람직 하다. 상호보조가 경쟁적인 산업구조하에서 어렵게 되면, 보편적 서비스의 근본적인 요소인 적당한 가격(affordability)의 확보를 위한 최적 요금체계를 고안하는 것이 단기적인 정보통신정책 중에서 가장 중요한 규제정책 사항이다.

　 3. 시장기능을 통한 보편적 서비스 실현

　보조는 기본적으로 수입원을 구분하지 않고 공동으로 취합하는 제도와 비용발생을 구분하여 낮은 비용부문에서 높은 부문으로 이전하여 비용을 배분하는 방식으로 이루어진다. 전기통신 산업이 경쟁적으로 변하면서 비용에 근접하는 요금이 부과될 가능성이 커졌으므로 일정부문에서 요금상승 압력이 증가하게 되어 공공정책으로서의 보편적 서비스의 실현이 더욱 어려워진다는 전망도 가능하다. 시장에 경쟁이 도입되는 현상은 세계적인 추세일 뿐만 아니라 사회 전체의 효율적인 자원배분을 제고하기 위해 필요한 현상이기도 하다.

　보편적 서비스를 실현하기 위한 자금은 단기적으로는 확보하기 어려우므로 정책시행 담당기관 혹은 규제기관에서는 보편적 서비스의 수혜자를 적시하여, 보조가 없으면 서비스를 받을 수 없는 사람들에게만 보조의 혜택이 돌아가도록 하고 그를 위한 소득자료를 근거로 수혜자격자를 줄여 필요보조액을 줄여 나가야 한다. 경쟁적인 시장구조하에서 자금확보를 위한 정책을 시행할 경우 몇 가지 주의해야 할 사항들에 대한 실증적 연구도 있다. 연구조사에 따르면 이용량에 따른 요금 부과, 즉 종량제가 전화 시스템의 효과적인 이용에 큰 기여를 하지 못하는 것으로 보고하고 있으며, 따라서 단일요금으로 부과하는 것이 효율성을 저해하지 않을 것으로 예측하고 있다. 또한 최소한 지역간의 비용편차에 가장 큰 영향을 미치는 것은 각 가입자들로부터 지역 교환국까지의 평균 거리인 것으로 밝혀졌는데 평균거리는 인구밀도와 직접 관련이 있다. 따라서 요금평균화(rate averaging)는 보다 비용효과적인 기술이나 구성방법을 가진 시외 부문의 사업자의 시내 부문 진입에 장애가 될 수 있다. 동 연구보고에 따르면 기존의 네트워크를 이용하여 새로운 가입자를 추가시키는데 드는 비용은 새로운 무선기술 등의 발달로 완전히 새로운 시스템을 구축하여 제공하는 것이 훨씬 비용효과적인 경우가 많다. 따라서 기존의 규제제도가 보편적 서비스를 확보하기 위한 장치로서의 정당성은 많은 근거를 잃게 된다. 즉, 새로운 기술을 통하여 보조를 받지 않고 비용효과적인 수단이 이용가능하게 되도록 규제를 완화하고 경쟁을 도입하여 시장 메커니즘을 통한 보편적 서비스를 실현할 여지가 있는 것이다(Mitchell, 1990).

　경쟁적인 시장에서 자금확보를 위한 방법(funding mechanism)을 고안할 때 여러 가지 사항을 고려해야 하는데 대표적으로 다음과 같은 일곱 가지를 들 수 있다. 1)어느 특정한 사업자의 상대적인 시장지배력을 왜곡하지 않는 경쟁 중립성 2)특정한 통합 서비스나 세분화된 서비스가 특혜를 받지 않도록 하는 구조적 중립 3)특정 형태의 전송기술이 특혜를 받지 않도록 하는 기술 중립성 4)이용하는 전기통신 수단에 차별을 두지 않는 응용과 내용 중립성 5)지역에 따라 차등을 하지 않는 지역 중립성 6)기존의 체제에서 새로운 체제로 전환하는 과정에서 어느 참가자에게 피해나 횡재가 발생하지 않도록 하는 전환 중립성 7)새로운 시스템을 적절한 규제 관할 기관에게 성공적으로 이관시키는 관할권 중립성 등이다(Eli Noam, 1995).

　미래의 고도정보통신 서비스 시대에도 낮은 요금에 보다 많은 사람들이 접근할 수 있다는 일반적인 보편적 서비스 원칙은 유지될 것이나 요금책정의 방법은 큰 변화가 필요하다. 시장기능을 통한 보편적 서비스의 달성 가능성은 정책방향에 큰 영향을 주는데, AT&T 분할 이후 나타난 장거리 요금인하와 경쟁에 의한 서비스의 확대는 하나의 가능성을 보여주는 예가 될 수 있다.

　경쟁도입이 시도될 때 기존의 기간사업자는 보편적 서비스 의무를 기득권 유지의 논리로 사용하기도 하고 심지어 경쟁원리의 도입자체를 저지하는 수단으로 사용하기도 하지만, 경쟁의 도입이 반드시 보편적 서비스 정책에 부정적으로 영향을 미치는 것은 아니다. 경쟁이 기술이나 조직혁신을 통한 효율적 경영을 유도하여 서비스 제공원가가 낮아져 서비스에 대한 수요증가로 전화 보급률이 증가할 수도 있는 것이다. 영국에서 자유시장정책에 의한 보편적 서비스의 달성 가능성을 긍정적으로 볼 수 있는 증거들이 제시되었는데 1984년 BT 민영화 당시 78%의 전화보급률이 1995년 약 90%로 증가하였다(Conference Report, 1995).

　시장의 자유화가 곧 사업자들의 활동을 위한 기본적인 원칙이 없어진다는 의미는 아니고 오히려 공정한 경쟁을 위한 엄격한 규칙이 동등하게 적용되거나 동등한 위치에 서도록 하여 누구라도 이러한 규칙을 지키며 사업활동을 해야 한다는 전제를 하고 있다는 사실을 주지해야 할 것이다. 보조금 확보 방법은 현재의 경제활동에 대한 효율성을 고려해야 할 뿐만 아니라 미래에 새로운 서비스나 기술적인 시험을 억제하지 않는 방법으로 시행되어 시장의 활력을 역동적으로 고려되어야 한다. 보조금을 확보하는 방법의 기본적인 원칙은 시장의 가격기구가 결정하는 상대가격체계를 유지하는 체계일 것, 가격 왜곡이 발생하더라도 사장되는 사회적 후생 혹은 소비자 잉여를 최소화할 것, 그리고 보조금을 지불하는 업자나 이용자가 다시 효과적인 보조금 사용의 수혜자가 되도록 하여 산업 내에서의 내부 보조의 기본적 목표를 이루고 시행비용이 적게 드는 방법이 되어야 한다. 사업자에게 가능한 한 서비스와 가격의 책정권한을 부여하고 서비스 이용자의 입장에서 많은 선택을 할 수 있는 기회를 주는 원칙이 시장기능을 이용한 보편적 서비스 정책의 원칙이다.

　‘한국전기통신공사법’ 제10조의 2(공사는 모든 국민이 전기통신역무를 편리하고 공평하게 제공받을 수 있도록 노력해야 할 의무부담) 및 동법 시행령 제8조의 2(국가안보 군사 치안 민방위경보전달 및 전파관리에 관한 업무용 통신, 국가기간전산망 운용을 위한 통신 등 중요통신 운용의무)에 관한 규정을 통하여 한국통신에게 보편적 서비스 제공 의무를 부여하고 있다. 선별적 보조제도로서 장애자를 위한 복지통신요금제의 법적 근거에 대해서 살펴보자. 장애자 요금제도의 법적인 근거에 대해 보면, ‘전기통신사업법’ 제32조와 동법 시행령 제10조 6호에 의하여 사회복지 증진을 위하여 보호를 필요로 하는 자의 통신을 위한 전기통신역무의 요금을 감면할 수 있고, 동법 제65조 제2항 2호에 의해 정보통신부장관은 전기통신사업의 발전을 위하여 사회복지의 증진을 위한 통신시설의 확충을 전기통신사업자에게 명할 수 있다.

　1994년 12월 개정된 ‘전기통신사업법’에서는 유선 무선기술의 결합 등 기술변화에 부응하고, 향후 기본통신시장의 개방에 대응하여 경쟁력 있는 통신사업자의 육성기반을 조성하기 위하여 전기통신사업자의 분류체계를 개편하였다. 기술적 지역적 제한 여부에 따라 기간통신사업자를 일반통신사업자와 특정통신사업자로 나누었던 것을 폐지하여, 전기통신 회선설비를 설치하고 전신전화역무 등 ‘정보통신부령’이 정하는 종류와 내용의 전기통신역무를 제공하는 사업허가를 받은 자를 기간통신사업자로 하고, 기간통신사업자로부터 전기통신설비를 임차하여 컴퓨터통신 등 부가통신서비스를 제공하는 사업을 부가통신사업으로 구분하였다. 1985년 우리나라 가구당 주택용 전화가입 비율은 전국 평균 53.4% 정도에서 1988년 약 80% 정도로 향상되었으며, 1994년말 현재는 전국 평균 102.0%로서 전화수가 가구수를 넘고 있으며, 전국 평균 공중전화의 1,000명당 보급률은 6.8%이다.

　우리나라의 통신정책은 전통적으로 효율성보다는 형평성에 더 많은 강조점을 두어 온 것으로 보이는데, 전기통신정책 및 규제기관이었던 체신부는 한국통신과 일종의 관리된 계약(administered contract)하에서 정보통신정책의 공공목표를 추구하였다. 정부투자기관으로서 통신분야의 정책대리인 역할을 수행해 왔던 한국전기통신공사는 1980년대 즉시전화가설체제와 전국광역자동화를 통하여 가입자망을 확장하여 보편적 서비스를 제공해 왔다. 공사화는 정책의 목표의 비중이 형평성에서 효율성으로 이동하는 것으로 해석할 수 있으며 이는 보편적 서비스의 실현을 어느 정도 이루었다는 정보통신 현황 인식에 근거한 것으로 볼 수 있다. 그러나 민영화나 경쟁도입 정책에서 보편적 서비스의 실현 방법에 대한 기본적인 문제는 계속 남아 있을 것으로 예측된다. 1980년대의 비교적 높은 전화보급 이후 체신부는 1990년대 초 새로운 보편적 서비스 정책인 전국단일요금제를 검토하기 시작하였다. 정보통신부는 2000년대 초까지 전국단일통화권 및 전국단일요금제를 실현하여 도시와 농촌간의 전화요금 격차를 해소해 나갈 계획이다.

　보편적 서비스를 위한 선별적 보조제도로는 미국의 경우 저소득 가입자에게 월사용료를 감액시켜 주는 라이프라인(Lifeline) 제도나 설치비를 감면해 주는 링크 업(Link-up) 제도 등과 저소득자 고령자 및 신체장애자 등을 대상으로 하는 영국의 서포트 라인(Support line) 제도도 여기에 해당한다. 시내 전화요금의 저가격 유지가 불가능한 경우 어떠한 방법으로 저소득층의 부담을 경감하면서도 보편적 서비스가 유지가능한 제도적 해결방안 모색이 사회요금제도이다. 현재 우리나라에서 시행되고 있는 사회요금 성격의 제도는 1989년 7월에 ‘복지통신요금제도’의 일환으로 채택된 ‘장애자요금제도’를 들 수 있고, 그 이전의 전신전화채권의 폐지(1988.1.), 전화세·방위세의 인하(1989.1.1), 농어촌 주민들에 대한 요금할인제도 등도 선별적 요금제도로 포함시킬 수 있다.

　그러나 선별적인 보조제도를 시행할 경우 수혜대상을 명확히 구분할 수 있는 가시적이고 객관적인 척도가 필요하므로 사회지표적인 성격을 띠는 측정수단이 필요하다. 이러한 측정수단 중의 하나로서 자산검사(means-testing)가 시행될 수 있으며 우리나라에서는 영세민 판정기준이나 미성년 가장 혹은 무의탁 노인, 경제적 능력이 없는 장애인 등에 대한 자료들을 객관적인 판정기준으로 이용할 수 있다. 기본적인 음성전화의 보급이 높게 이루어져 있을 경우 기본적인 전화를 이용할 수 없는 국민들에 대한 정책은 보다 적극적으로 하지 않으면 보편적 서비스가 달성되기 어려운 부분이다. 보편적 서비스 정책의 한계적 효과도 일반적인 생산의 경제법칙과 유사하므로 한계적인 잠재이용자에 대한 정책이 요구된다.

　우리나라는 초고속정보통신망(초고속망)을 통한 보편적 정보통신 서비스의 구현을 위해 정부의 투자를 통하여 2010년까지 공공기관, 연구소, 주요기업 등 선도그룹간의 자유로운 정보공유로 국가사회 전반의 효율성을 제고하는 것을 일차적인 목표로 삼고, 2015년까지 기간통신사업자가 투자하여 구축하는 정보통신망으로 일반국민에게 초고속 서비스를 제공하려는 계획을 갖고 있다. 고도정보통신시대의 보편적 서비스에 대한 기본개념에서 포함되어야 할 중요한 요소들은 우선 다양한 서비스를 제공할 수 있는 정보통신산업의 역동성을 유지시켜야 한다는 점이다. 기본적인 음성을 중심으로 하는 전기통신서비스의 보급에 치중한 과거의 규제된 산업은 다양한 창의력과 신속한 서비스 개발을 요하는 내용 중심의 고도정보통신시대에는 적합치 않다. 보편적 서비스 내용의 측면에서도 문화, 경제, 정치, 행정, 교육 등의 분야에서 상대적으로 적은 혜택을 입고 있는 지역이나 계층들에 대해서 정보통신 수단과 더불어 정보의 격차를 완화하는 방법을 모색할 필요가 있다.

　기술혁신에 따라 새로운 장비나 서비스가 개발되고 다양한 서비스를 하나의 망으로 전송할 수 있는 대용량의 초고속망이 구축되면, 전기통신과 방송, 컴퓨터 관련 산업 그리고 전자출판에 이르기까지 다양한 관련 산업간의 구분이 모호해진다. 이에 대응하기 위해서 기업들은 새로운 분야에 진입하거나 기업들간의 전략적 제휴 또는 합병과 인수를 통햐여 사업전략을 펼 수 있다. 기술환경은 물론 규제 정책도 기업의 활동 나아가 산업의 구조에 결정적 영향을 미치므로 정책입안자나 규제 기관들도 변화에 유연하게 대응할 필요가 있다. 미국의 전기통신법에서도 서비스, 지역간, 기업간의 사업영역에 대한 인위적 구분을 사실상 제거하여 방송과 통신, 장거리와 시내전화 등의 산업에 본격적인 경쟁을 야기시키고 있다.

　고도정보통신사회으로 전환하는 시기의 보편적 서비스는 기본적 서비스의 수준과 내용은 다르지만 기본적인 원칙들은 크게 다르지 않다. Hudson(1994)은 분석단위의 수준을 가정단위, 지역단위, 조직단위 등 세 개로 나누어 보편적 서비스를 분석하고 있는데, 지역이나 조직단위에서의 접근을 확보할 경우, 포함시켜야 할 서비스의 수준은 많은 사람들이 각각의 다양한 특성과 수요 때문에 가정에서의 기본적 서비스보다는 다양하고 성능도 좋은 내용이 포함되어야 할 것이다. 초고속망을 이용할 동기가 적은 잠재적 이용자들을 강제로 편입시키기 위해 기존의 서비스를 중단하여 선택의 여지를 제거할 수 있는 동기가 있기 때문에, 정책목표를 특정한 기술이나 사업자에 의해 정의되어서는 안된다. 또한 경쟁적인 환경을 제공해야 하는 이유는 이러한 독점 사업자의 독점적 행위에 의해 피해를 볼 수 있는 가능성을 경쟁사업자들이 대체할 수 있는 여지를 주어 기존의 기본적 서비스 이용자들에게 현재의 상태를 최소한 보장해 줄 수 있는 상황을 제공하기 때문이다.

　전환정책을 시행하는 과정에서 기존의 기본적인 서비스를 주로 이용하던 국민들에게 최소한의 서비스를 보장할 수 있는 일종의 안전판(safety net)의 역할을 할 수 있는 정책이나 제도가 필요하다. 따라서 초고속망 구축시 기존 망들과의 연결이 중요한 문제가 된다. 전화망이나 CATV 등 각 망의 운영의 효율성을 높이기 위해서는 개별적인 효율성 추구도 필요하지만 연결성(connectivity)과 상호운용성(interoperability), 그리고 신뢰성(reliability)에 대한 엄격한 기준을 세워 경쟁적인 시장구도하에서 운영되는 개별적이고 사적인 망이 공공의 기반으로서 작동할 수 있도록 하는 정책이 필요하다.

　전화망이 건설되는 초기에는 제한된 시장수요와 통신기술의 독점 등으로 통신시장에 대한 진입장벽이 높았었지만 시장의 확대와 정보통신 관련 기술의 발전으로 진입장벽이 낮아지고 있어 통신시장이 경쟁적인 구조로 재편되고 있으며, 국제정치 및 경제상황의 변화로 인하여 세계적인 경쟁체제가 통신시장에도 도입되고 있다. 이러한 경쟁적인 요인의 증가는 독점적 시장구조를 이용한 서비스간 상호보조나 지역간 상호보조 또는 이용자간 상호보조의 유지를 어렵게 하고 있다. 특히 WTO 체제하에서 무선기술 등을 이용한 비용효율적인 장거리 및 국제전화 그리고 기간통신설비를 보유하지 않고도 회선을 우회하거나 공전접속2)을 통하여 전용선을 이용한 장거리 통신부문에서 기간통신사업자의 경영수지가 악화될 가능성이 높다. 독점적 지위를 누리던 사업자는 미래의 통신시장구조 및 사업환경에 대한 불확실성 때문에 보편적 서비스와 같은 공공정책상의 목표에 대해 등한시할 가능성이 높고 규제 기관은 급변하는 통신기술 및 시장환경에 적절한 제도개발 및 시행을 적기에 하기가 어려워진다.

　기본적인 음성이나 데이터 전송을 이용하는 통신과 정보 소비자는 상대자도 똑같은 통신과 정보의 방법과 내용에서 일치해야 하므로(double coincidence) 서비스에 대한 수요예측이 어렵다. 모든 통신이 종합적으로 발전하여 분산되었던 기능들이 융합·통합이 되어 멀티미디어화가 진전되고 있다. 멀티미디어 통신의 특징을 전화와 비교해서 보면 데이터나 동화상 등 대량의 정보가 전송될 수 있다. 멀티미디어 기술과 서비스의 개발 및 발전이 빠르게 이루어지고 있어 수요의 가격.요금탄력성이 일정하지 않으므로 불확실성도 고려한 요금체계가 요구된다. 고도의 정보통신 네트워크 요금체계가 갖추어야 할 요소는 통신시간이나 정보량에 비례하는 종량제의 요소가 적어야 할 것이며 다양한 서비스 수준에 따라 다양한 요금 메뉴가 요구된다.

　일반적인 통신 네트워크는 접근을 위한 회선, 교환기 등 연계를 하는 기능의 통칭인 노드 그리고 중간의 노드와 노드 사이를 연결하는 중계회선의 세 부분으로 구성된다. 이중에서 접근회선과 중계회선은 기본적으로 여러 가지 서비스가 공동으로 사용할 수 있으므로 서비스의 다양화란 주로 노드의 다양화로 실현되어 왔다. 전화 등 교환형 네트워크에 적용되는 요금은 크게 두 부분으로, 하나는 통신량과 무관한(NTS) 비용으로서 가임자의 댁내설비(CPE)로부터 전화국 교환기까지의 설비에 대한 비용이며 가입자선로비용이라 한다. 이 부분은 기본요금인 정액요금제로 징수되고 있으며 비선형 가격체계에서 서비스 시장에 대한 일종의 가입비용(entry fee)으로 간주된다. 다른 하나는 이용도에 따라 발생하는(TS) 비용으로서 시내 및 시외 교환기의 사용·운영비용을 말하며 접속통화 비용으로 서비스 이용요금(usage fee)으로 간주된다. 새로운 통신 네트워크의 비용구조는 기술의 진행상황에 따라 광섬유 네트워크의 확대와 다중화 기술의 진보로 중계회선 비용이 낮아져서 이용량에 따른 비용이나 거리에 따를 비용의 비중이 작아질 것으로 예상된다. 광섬유와 함께 초고속망이 완비되면 전송·교환능력의 증대로 정보 단위당 비용이 감소하고 모든 형태의 정보를 하나의 망으로 전송할 수 있게 된다. 기술의 증대는 사용량이 가장 많은 시간대를 피하여 통신도 가능하게 되어 실시간 통신을 요하지 않으면 회선설비를 효율적으로 사용할 수 있으므로 통신량에 따른 비용의 증대율은 전화에 비해 낮아지고 있다. 경쟁과 시장개방으로 진입이 용이한 시장상태가(contestable market) 되어 기존 사업자의 경쟁적인 사업행동으로 경영의 효율화나 기업분할, 업무분할 등으로 전체적인 서비스 비용이 낮아질 가능성이 크다.

　1995년 9월 정보통신부가 개정고시한 ‘통신망간 상호접속 기준’에서 기간통신망 사업자가 지켜야 하는 동등접속 의무를 강화한 것도 같은 맥락에서 해석이 가능할 것이다. 특히 접속료 산정의 기준이 되는 시내전화망의 접속원가 등 회계 전반에 관한 정보를 공개하도록 규정하고 있는 것도 다양한 서비스를 공정한 경쟁을 통하여 최종 이용자가 혜택을 누리도록 하는 목적에 부합하는 것이다. 신규 진입 사업자가 영업을 개시한 다음 회계 연도부터 2년 동안 경상이익이 발생하지 않을 경우 NTS적자 분담금을 면제하는 제도적 장치도 포함되어 있다.

　현재 가장 일반적인 서비스인 음성전화서비스는 초고속망 시대에도 한동안 가장 중요한 서비스의 위치를 차지할 것으로 예상되므로, 초고속망을 이용하여 기존의 음성전화서비스를 사용할 경우 형평성의 관점에서 기존의 공중전화망에 의한 요금과 비슷한 수준에서 결정되어야 한다. 초고속망의 이용을 촉진하여 평균비용을 저하시키기 위해서는 초기에 낮은 접속요금으로 일정 수준의 가입자(critical mass)를 유도할 필요가 있다.

　이부제 요금체계(two-part tariff)를 개선한 다부제 요금체계(multipart tariff) 혹은 최적 비선형가격(optimal nonuniform pricing)은 최적 가격책정에 필요한 정보가 많이 요구되므로 시행상의 난점이 있다. 상호보조를 줄이거나 제거하기 위해서 비용발생원인을 찾아 분리하는 완전배분비용(FDC:fully distributed cost)의 변형된 방법이 규제기관이나 사업자가 쉽게 선택할 수 있는 시행상의 이점이 있으나 정확한 비용배분이 어렵다.

　효율적인 가격체계(efficient pricing) 중에서 램지가격(Ramsey pricing)은 이론적으로 사회후생을 극대화하는 요금체계이지만 분배의 효과는 고려하지 않으므로 대규모 이용자들의 우회를 제한하는 조치가 필요하나 규제완화와의 추세에 반하는 정책이고 초기에는 초고속망의 우회는 기존의 사업자가 제공하는 서비스와의 경쟁이 더욱 심각한 문제가 될 것이다. 특히 수요의 가격탄력성에 대한 정보를 필요로 하는 램지가격은 전혀 새로운 서비스를 시도하는 초고속망의 요금체계로서는 현실적인 제약이 있고 고정비용 대 유지보수비용의 비율에 대한 자료가 없는 상황에서는 고정비용의 회수에 대한 원칙을 세우기도 어렵다.

　요금에 대한 정책 중에서 사업자와 규제 기관이 적당한 타협을 통하여 시행하기 쉬운 FDC도 특수한 비용구조를 제외하고는 경제적 효율성에 대한 논리적 근거가 약하므로 초고속망의 이용요금 책정에 경제적 효율성을 우선한다면 적용에 주의해야 한다.

　멀티미디어 시대에는 동화상 통신을 장시간 하게 되는 이용행태가 증가하여 종량제에 기초한 요금체계보다는 정액제의 요소를 보다 많이 갖고 있는 요금체계가 바람직할 것으로 보고 있다. 같은 이유에서 기술진보에 따른 TS 비용 감소부분에 대해서는 정액요금의 비중을 늘리는 것이 바람직할 것으로 보인다.

　현재 부가가치통신 국제전화 시외전화 이동통신 등 시내전화를 제외한 정보통신 서비스 분야에 규제 완화와 경쟁도입 자유화가 진전되고 있고, 정보통신 서비스가 첨단 유망사업 분야로서 사업자를 포함한 업계의 이해관계가 첨예하게 대립되고 있다. 법과 제도적인 틀을 확실하게 정립하고 보편적 서비스의 법적 근거가 명확해야 사업활동의 형평성을 추구하는 정부정책 방향으로 유도할 수가 있을 것이다.

　정부 규제의 대상을 경제 분야에 국한할 경우 그 형태는 구체적으로 협의의 시장실패에 대한 정부의 보정적 개입, 시장구조 및 행동의 경쟁성·공정성 확보, 임금 및 가격통제, 기업 내지 산업의 선별적·부분적인 지원·보호 및 통제 등으로 나타난다. 이 중에서 전기통신에 관련된 내용은 기본적으로 시장실패 중 자연독점문제, 그리고 시장구조 및 행동에 관한 정책이며 부분적으로는 보편적 서비스를 위한 가격통제와 산업정책도 포함된다. 공공이익의 개념은 매우 추상적이므로 구체적인 중간목표를 정하여 규제의 논거를 제시하는 것과 공공이익의 개념을 중간목표와 연결시키는 작업이 필요하다. 경쟁은 경제 규제에서 대표적인 중간목표가 되고 정부의 시장 규제는 시장의 경쟁을 중심으로 이루어지고 있고, 우리나라에서도 정보통신 분야의 산업구조에 대한 논의가 활발히 진행중이다.

　전기통신부문에 관해서는 ‘전기사업법’이나 ‘전기통신법’에서 해당 산업에 대한 광범위한 규제 조항을 포함하고 있다. 규제의 경제학에서 중심과제는 기업이 최적결과를 달성하도록 유도하는 메커니즘을 설계하는 것이다. 따라서 정보통신 부문의 ‘최적(optimality)’ 개념 정립과 기업이 주어진 제도하에서 최적상태의 달성을 위한 ‘규제 제도의 고안’이 규제의 핵심적인 요소이다. 정보통신분야의 규제에서도 핵심적인 질문들은 규제 이유와 규제의 대상 그리고 규제의 방법에 초점이 맞추어져 있다. 대부분의 국가에서 보편적 서비스를 적극적인 규제 방식으로 실현하고 있지만 정책 목표를 구체적으로 실현하려는 수단을 논의하는 단계에서는 많은 경우 시장실패에 그 이유를 찾고 있다. 규제 대상에 포함되는 것은 사업허가, 기술과 운영의 기준, 서비스의 질, 요금, 접속에 관한 사항, 주파수 등 공공 정보통신자원 배분 등이다. 전기통신 분야의 보편적 서비스를 실현하기 위한 메커니즘도 진입에 대한 규제를 통한 서비스 영역 구분(line of business)이나, 요금에 대한 규제로서 미국이나 영국에서 시행되고 있는 요금 상한선 규제(price cap), 그리고 간접적인 요금규제 방식으로서 보수율(ROR) 규제 등 자본투자액에 대한 회수 방법을 통한 규제가 사용된다. 우리나라의 경우 앞의 두 가지 방법이 주로 사용되어 왔으나 최근 정보통신 환경의 변화로 새로운 제도를 고려해야 하는 시점에 있다. 보수율 규제는 자본집약적인 생산기술을 사용하도록 유도하여 가입자당 투입자본이 큰 초고속망이 구축되고 통신망 사업자는 가입자들로부터 투자비용의 일부를 회수하는 과정에서 기존의 기본적인 서비스만 이용하는 가입자도 부담의 일부를 지게 되어 보편적 서비스의 관점에서 부정적인 측면도 발생하게 된다.

　초고속망의 구축 등 정보통신 환경변화는 국민의 기본적인 서비스와 보편적 서비스 정책 변화도 요한다. 현재 전세계적으로 규제 완화와 경쟁시장의 조성 등이 조류를 이루고 있고 전기통신 분야에도 예외는 아니다. 미국에서는 AT&T의 분할 결정 이후 거의 1세기를 유지하던 독점구조가 변화하고 있고 일본의 NTT 분할 논의가 진행되고 있다. 우리나라도 국제 및 시외전화 부문에 부분적으로 경쟁이 되고 있고 다양한 규제완화와 지배적 국가기간통신망 사업자인 한국통신의 조직과 경영방식의 변화가 논의되고 있다.

　민간자본을 중심으로 전기통신산업이 진행되어 온 미국에서도 규제의 탄력적인 적용으로 주어진 시대환경에 대응아듯이 규제 완화나 경쟁도입 그 자체가 정책의 목표가 될 수는 없다. 경제 및 정보통신 강국들이 지금도 규제제도의 탄력적 운용과 국내산업의 해외진출을 위한 세계적 환경 조성에 규제 정책 등이 이용하고 있다. 특히 WTO 등 국제적인 기구에서 자국에 유리한 제도를 관철하고 전파하려는 다각적인 노력을 하고 있다. 미국에서의 경쟁은 가격경쟁의 개념이 포함되어 있어 시장 기능에 의한 가격기구의 시장 효율성에 근접한 개념이고 일본에서의 경쟁은 가격경쟁은 배제하고 경쟁 사업자간의 협조를 전제로 하는 정부지도하의 경쟁으로 분류되기도 한다(이민호, 1992).

　우리나라도 세계의 정보통신시장에서 활동하기 위해서는 국제적인 기구에서 결정되는 통신개방과 규제의 수준에서 크게 벗어나기 어려울 것이므로, 사업자의 경쟁력 강화와 소비자의 편익을 증진시키는 수단으로서 국내 사업자들간의 공정한 경쟁을 유도할 수 있는 환경조성이 필요하다. 이해당사자간의 다양한 의견을 수렴하고 수집하여 제도화하는 과정을 정립하기 위한 독립적인 규제 기관을 통하여 객관적인 정책목표나 보정적 조치를 취하고, 행정조치에 의한 문제 해결의 범위를 줄여 나가는 규제 제도를 수립해야 한다. 규제 자체에서 오는 산업활동의 제약뿐만 아니라 규제 제도에 의한 불확실성의 증가도 정보통신산업의 발전에 장애가 될 수 있기 때문이다.

　우리나라도 기본적인 음성전화의 보급률은 선진국에 비해 낮지 않으므로 소수의 미접속 대상들에 대한 미세한 정책이 요구되며 앞으로는 고도의 전기·정보통신의 보편적 서비스에 초점을 맞추어야 할 것이다. 고도정보통신의 보편적 서비스를 위한 정책은 사업자 선정 및 시장 구도에 대한 정책의 초기부터 고려해야 할 중요한 정책사항이다. 따라서 정보통신 정책의 기본적인 틀 내에서 중요한 결정사항으로 의제화하는 것이 중요하며 정책적 무임승차자를 최소화하도록 국민에 대한 사회·경제적 자료 정리와 축적에 대한 지속적인 참여가 필요하다. 최근 미국의 PCS 사업권에 대한 경매 과정에서 부분적으로 시행이 되었듯이 경매자로서의 규제 기관이나 정부가 특정한 보편적 서비스의 목표를 설정해 놓고 그 목표들을 달성하는 사업자에게 보상을 해 주는 방식도 고려될 수 있을 것이다.

　보편적 서비스는 정보사회에서 각 주체가 기본적인 활동을 가능케 하는 최소한의 정책목표이며, 구성원들간의 상호작용을 통하여 각 주체의 편리함을 높히고 사회적인 네트워크의 가치를 증대시키기 위한 핵심적인 개념이다. 정보빈부의 격차에서 발생하는 사회적 문제를 해결하는 것은 물론이고, 사회 구성원들이 물리적·사회경제적 제약을 최소화하여 정보사회에서 구성원의 목적 추구를 가능케 하므로 정책 대상의 수준에 따라 사회적 필요와 개인적 필요를 구분하는 것도 중요하다. 사회구성원의 자유와 창의성을 발휘하고 자아실현을 위해 신속한 정보가 국민에게 골고루 전달되도록 하는 것은 시장 기능의 활력 유지를 위해서도 반드시 필요하고 정보화가 추구하는 목적의 일부가 되는 정책사항이다.

1) 정보화의 정의는 다양하게 할 수 있으나 정보화촉진기본법 제 2조에서 ‘정보화는 정보를 생산, 유통 또는 활용하여 사회 각 분야의 활동을 가능하게 하거나 효율화를 도모하는 것’으로 정의되어 있다